¿Cuál es la razón de ser del principio de protección de la confianza legítima?

La actuación de los individuos requiere, en una sociedad como en la que vivimos, del comportamiento de otros sujetos de derecho que con sus comportamientos y actuaciones marcan y determinan necesariamente el nuestro. No hay mercado sin confianza. El punto es que para poder confiar en los reguladores, o en los que toman las decisiones, es necesario contar con medidas institucionales y reglamentarias, que permitan articular la existencia de ciertos principios que permitan la confianza en las reglas del juego y en que éstas se mantendrán.

En una relación entre privados, este marco institucional y reglamentario viene dado por los propios contratos privados en los que se reflejan el cumplimiento de los derechos y obligaciones. Ello es natural, toda vez que en la relación jurídica privada las partes se encuentran en una situación de igualdad jurídica.

En cambio, la relación existente entre el ciudadano y la Administración del Estado opera de otra forma. El instrumento jurídico relacional por excelencia es el acto administrativo que tiene un carácter unilateral, es decir, que el ciudadano no participa en la elaboración del mismo. En consecuencia, el ciudadano debe contar, de algún modo, con herramientas que le permitan hacer frente a los poderes unilaterales de la Administración Pública. Uno de ellos lo aportará la protección de la confianza legítima, o la seguridad de que su confianza en la actuación pública no será traicionada.

En numerosas ocasiones, la Administración, con sus acciones u omisiones ante determinadas situaciones, induce el comportamiento de los administrados, que, animados por la presumible estabilidad de tales acciones u omisiones, dirigen sus actos conforme a dicha previsión. También, con frecuencia -más de las veces que serían deseables- la Administración sorprende al ciudadano variando su criterio de actuación radicalmente respecto al que hasta ese momento manifestaba.

Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, el principio de confianza legítima comporta que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquella, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones; y resulta especialmente aplicable cuando se basa en signos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes, unido a unos perjuicios que razonablemente se cree que no se iban a producir.

El principio de confianza legítima, que no es un principio constitucional, ha sido recogido como principio al que está sometido el actuar de la Administración en el art. 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992). Conforme a lo establecido por nuestro Tribunal Supremo, el principio de protección de la confianza legítima ha de ser aplicado cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego, interés individual e interés general, la revocación o la dejación sin efectos del acto hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa unos perjuicios que no tiene por qué soportar, derivados de unos gastos o inversiones que sólo pueden serle restituidos con graves perjuicios para su patrimonio.

La virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración, tal y como ya ha ocurrido en relación a normas y actos que no han adoptado medidas transitorias suficientes que permitan al administrado acomodar su conducta, o que no han sido proporcionadas al interés público en liza, adoptadas sin las debidas medidas correctoras o compensatorias de las circunstancias habituales y estables.